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广东率先打响土地收储重启“第一枪”：多宗地块溢价回收，收购规模和价格超市场预期
广东打响土地收储重启“第一枪”。以广东为代表的部分省份正在加快推进专项债收回收购存量闲置土地工作，春节过后，广东省内至少15城先后发布专项债收回收购闲置土地的公示。
来自中指院的数据显示，截至2月11日，广东省佛山、惠州、珠海、中山、江门等地均发布涉及土地收储的公告，土地数量超160宗，土地使用面积超680万平方米，拟收购价格合计超350亿元。
东吴证券在报告中表示，这意味着，广东近期将启动相关土储专项债的发行工作。土储专项债曾于2017-2019年发行，用途是为新增土储前期开发提供资金，后于2019年叫停，要求专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域。
广东土地收储工作的推进，给市场带来更多期待。以收储价格为例，并非必须低于企业的购入价格，而是考虑了企业购入土地后的持有成本，涉及税费、利息等，在执行过程中也的确出现多宗地块溢价收购的情况，有地块的溢价率甚至超50%。
土储专项债备受关注，因其并非孤立政策，意义重大，是地产止跌企稳的关键一环。银河证券在报告中提到，去年政府先后推出的多项房地产和土地政策之间存在较高的协同效应，土地收储不仅有利于减少土地供应，推动稳房价；也有利于促进城投等企业资金回笼，改善流动性等。
专项债重启已具备政策支持条件
土储专项债重启支持政策已经到位。
2024年10月，财政部在国新办新闻发布会中则正式明确“允许专项债券用于土地储备”。2024年11月，自然资源部出台《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（以下简称“自然资源部242号文”）提出，“优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地”。
2024年12月，国办发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》提出，“允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备”。
“自然资源部242号文”发布之后，多地向社会发布利用政府专项债收回收购闲置土地的征集公告，截至目前，仍未有土地储备专项债发行，仅北京有专项债涉及土地储备，虽非土地储备专项债但信号意义较强。
2月11日，北京市发布2025年第三批政府债券信息披露文件，其中专项债券（七至十期）用于土地储备相关项目资金合计约117亿元，将于2月18日发行。该专项债提及的土地储备项目均为传统土地一级开发项目，不涉及收回收购存量闲置土地。
广东土地收储：民企参与其中，多宗土地拟溢价收购
此前市场担忧如果土地收储土地价格较低影响企业申报意愿，其实土地收储的价格有明确的政策依据。
自然资源部242号文显示，土地储备机构委托经备案的土地估价机构，对拟收回收购地块开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格。
该文件还提出，市、县处置存量闲置土地协调推进机制或土地出让协调决策机构根据市场形势、合同履约情况等，集体决策确定基础价格下调幅度，经与土地使用权人协商一致并经公示无异议后，报市、县人民政府批准确认。
何为“企业土地成本”？记者致电多地国土资源部门了解到，企业土地成本不仅仅包含获取土地时的出让金，还包括企业投入的各项税费、利息等直接成本。在执行层面，出现了多宗地块原价甚至溢价收购的情况。
据不完全统计，截至目前收储地块中溢价收购最明显的地块为位于肇庆新区ZB09区的XQ-ZB0901-A号地块（西为长利大道、北为站前大道），该地块2016年的成交价格为6320万元，拟收购价格为9730万元，溢价约56%。
拿地时间更近的潮州市BDGC-FJ-01号地块，收储价格为2.4755亿元，2021年成交时的价格则为2.3214亿元，土地使用权人潮州市韩岭文化旅游投资有限公司相当于获得6.64%溢价。记者注意到，潮州市自然资源局发布的关于潮州市2025年第一批土地储备领域申报地方政府专项债券项目用地收储价格的公示显示，收储的三宗地块中有两宗为溢价成交。
溢价并非仅在肇庆、潮州，还出现在河源等地。河源市公示的《2025年第一批拟收回收购的存量闲置土地项目及拟收回收购价格》显示，三宗计划收储地块的价格均超出当初的成交价格。
记者注意到拟收储价格在公示之后也会做进一步的修正。2月8日，茂名市发布今年第一批土地储备领域申报地方政府专项债券项目用地拟回收回购价格。茂名市羊角片区MNYJ07-03、茂名市羊角片区MNYJ07-10、茂名市羊角片区MNYJ07-12、茂名市河东片区南香小区NX-28等四宗地块的拟回收价格分别为5.0149亿元、5.2533亿元、3.1502亿元和6654万元，均为成交时的价格。2月13日公布的回收价格则降为4.98亿元、5.23亿元、3.12亿元和6600万元。
本次收储的另一个值得关注的点是用地单位并未局限于国有企业，也覆盖到民营企业。2月8日，中山市自然资源局发布的《关于中山市2025年第一批土地储备领域申报地方政府专项债券项目用地收储价格的公示》显示，本次收储的三宗地块均涉民营企业，主要涉及华润置地、仁恒置地有限公司、中山榄菊艺术品投资有限公司等，涉及收储金额约12.69亿元，面积共计超21万平方米。
银河证券的报告显示，收储土地项目中涉及民营企业，未来不排除经济大省通过闲置土地或存量商品房专项债收购方式，对系统重要性房地产企业提供流动性支持，以降低房地产行业风险、提振市场预期。
整体看，收储的对象仍主要是国有企业，民营企业占比较少。中指院建议，应加大对民企的支持力度，促进收回的土地可以形成有效供给，如地方国资：央企：民企=35%：30%：35%，部分地区可以将民企的比例提升至40%以上。
机构：闲置土地收购规模和价格超预期
广东土地收储工作的进展，给市场带来更多的期待。
克而瑞统计的36宗被收储净地，对比拿地价格的整体收购价格的折扣约为87.5%。其中，多宗地块为溢价或原价收购。
就收购量而言，银河证券在报告中表示，从本轮各地土地收储规模来看总体较为可观，珠海、惠州、潮州、中山、茂名拟收购土地总价分别占2024年全年土地成交总价款的84%、54%、46%、31%、24%。
从目前数据来看，闲置土地收购规模和收购价格均略超市场预期。银河证券解释，相较于商品房收储，地方政府更倾向于土地收购。一是土地用途更加灵活多样，收购后可用于新的城市规划和产业发展，且地方政府过去较为熟悉土地拍卖而缺少住宅管理经验；二是并非所有地区都有保障房需求，三四线城市住宅价格较低、供给较为充足，直接大规模收购住宅或将形成闲置资产。
对于土储专项债的规模，国海证券表示，结合历史土储专项债发行规模，2017-2019年三年平均占比33%，近年新增专项债额度在36500亿元-39000亿元，在2025年土储专项债占比30%的假设下，预计2025年土储专项债规模在10000亿元。
银河证券则根据资金需求的逻辑算了一笔账。目前全国合计尚未开工的住宅与商服土地面积或在5.76亿平方米左右，闲置土地收购总规模或在1.4万亿元左右。考虑到收购主体为地方政府，按目前地方财力状况来看，预计需要在未来2-3年内陆续推进，对应每年资金规模或在5000亿元-7000亿元左右。这使得相关城投公司和房地产企业的现金流有所改善。
银行证券测算，2018-2023年样本房企土地成本占房地产开发成本的比重从37.9%增至52.6%，按上述1.4万亿元规模测算，有望在未来几年带动新增房地产、基建等固定资产投资1万亿元。
方正证券表示，专项债回收闲置用地的可行性较高，落地速度有望在全国范围内加快。被回收的土地可经过调规（提高容积率、商转住等）再度出让，并非仅能用作保障房开发建设，地方政府较大程度上可以不被租金收益率与回收成本之间的矛盾影响，从广东首批次收储案例看，回收折扣基本在80%以上，房企接受程度同样较高，更好的资金平衡意味着专项债回收闲置用地可行性较高。
方正证券同时称，随着更多低成本增量资金将进入市场，将有效缓解房企资金压力，受益房企传导路径或为地方城投→地方国企→央企→民企。
土储专项债是地产止跌企稳的关键一环
房地产止跌企稳需要系统性的措施，土储专项债是关键一环，需要和城中村改造、商品房收储等措施协同配合。
银河证券在阐述土储专项债的战略意义时提出，去年先后推出的多项房地产和土地政策之间并非孤立存在，土储专项债、城中村改造、商品房收储有望实现地方资源调控闭环，以时间换空间解决住房供需问题。
具体而言，土储专项债，通过增发专项债方式将城投公司闲置土地转化为现金流。未来，伴随城中村改造项目的正式实施，城投公司通过出售闲置土地获得的资金便可用于城中村改造的项目资金。新一轮城中村改造通过旧房拆迁获得新增“净地”，通过货币化安置消化商品房库存。此外，地方政府还可以通过商品房收储，向居民投放保障性住房供给。
天风证券在此前的报告中提到，历史上，土储专项债配合棚改货币化，打通了地产供给和需求，从而推动房地产市场止跌回稳。在重启土储专项债的同时，亟须有类似棚改货币化的工具或者政策，改善居民资产负债表，为居民部门提供流动性或者现金补贴。
2024年10月17日，住建部部长倪虹在国新办新闻发布会上提出要通过货币化安置方式新增实现100万套城中村和危旧房改造，货币化安置方式也将进一步释放购房需求，实现存量商品房去库存。去年12月召开的全国住房城乡建设工作会议透露，2025年的重点工作包括，加力实施城中村和危旧房改造，推进货币化安置，在新增100万套的基础上继续扩大城中村改造规模。
开源证券称，城中村改造支持城市扩围后，将有效破解地方政府的资金筹措难题，有力推动去化周期较长的城市去库存。假设按照套均100平米、100%货币化安置、75%新房购买转化率测算，预计100万套货币化城中村改造能够帮助去化0.75亿平米库存。
开源证券在报告中提出，“十四五”期间我国计划建设筹集保障性租赁住房870万套，预计可解决2600多万新市民、青年人的住房困难；假设后续保障性租赁住房全部由收储贡献，按照套均70平米估算，至2026年末预计能帮助去化约2亿平米库存。
按照开源证券的报告，过往土储专项债发行期间平均占比约25.9%，以10万亿元地方化债资源计算，将消化未开工土地建面8.53亿平方米，占当前未开工土地建面的77.6%。最终测算得出：截至2026年末，已开工未售库存约9.8亿平方米，去化周期13.9个月，较2024年10月降低16个月，处于历史较低水平；未开工+已开工未售库存约15.4亿平方米，去化周期21.8个月，较2024年10月降低20个月。
土地储备专项债重启近在眼前，市场进一步期待商品房收储专项债、100万套城中村和危旧房改造等工作持续推进和落地。
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